На початку листопада Верховна Рада України у першому читанні ухвалила законопроект №4135, яким збирається затвердити Антикорупційну стратегію на 2020-2024 роки. Як після її впровадження має змінитися робота антикорупційних органів, судів та звичайних в авторській колонці на Delo.ua аналізує Євген Грушовець, партнер Ario Law Firm.
“Добрими намірами вимощена дорога до пекла”
Держава почала запроваджувати антикорупційну реформу ще шість років тому. Це було однією з умов співпраці з міжнародними донорами. Так, були створені Національне антикорупційне бюро, Спеціалізована антикорупційна прокуратура, Національне агентство з питань запобігання корупції, а пізніше — і Вищий антикорупційний суд.
Буде несправедливим не зазначити, що такий системний підхід дійсно надав можливість побачити деякі позитивні результати у боротьбі з корупцією в нашій країні. На мій погляд, зі всієї системи антикорупційних органів — НАБУ, САП та НАЗК — найбільш якісно зі своїми обов’язками на той час справлялося Антикорупційне бюро. Разом з тим, системній корупції все ж таки вдалося “перемогти” у боротьбі з окремими антикорупційними органами, що нівелювало чи не усі попередні здобутки. Чого вартує тільки історія про “смотрящих” у НАЗК до оновлення його керівного складу. Ми надавали юридичні послуги клієнтці, яка по суті була викривачем у Національному агентстві з питань запобігання корупції (на момент, коли не було відповідного закону).
З її слів ми дізналися, що санкції на перевірки в інтересах окремих персон надавала спеціальна особа. Тобто як інституція НАЗК була створена благими намірами, але в результаті агентство було перетворено на інструмент впливу на держслужбовців. Щодо роботи Спеціалізованої антикорупційної прокуратури, то ми неодноразово ставали свідками витоків інформації з кримінальних проваджень з цього відомства. Що стосується, “антикорупційного судочинства”, то до появи Вищого антикорсуду, його обов’язки виконував Солом’янський районний суд Києва, який, м’яко кажучи, працював за своїм окремим алгоритмом.
Ситуація дещо змінилася, коли пізніше було запущено роботу Вищого антикорупційного суду. Виходячи з власної практики, хочу сказати, що це дійсно один з небагатьох органів антикорупційної системи, роботою яких Україна може пишатися. Звісно, що деякі недоліки ще потрібно виправляти, але в цілому рівень підготовки учасників, швидкість розгляду справ, якість документів, що виносить ВАКС та його Апеляційна палата — дуже високі. Але в результаті навіть такі “проблиски” як досить зрозуміла та транспарентна діяльність НАБУ та ВАКС не змогли “зробити революцію” у боротьбі з корупцію.
Більш того, “добити” антикорупційну реформу, що і так відбулася “не до кінця”, вирішив Конституційний Суд України. Минулого року КСУ визнав статтю 386-2 Кримінального кодексу “Незаконне збагачення” неконституційною. Це дозволило легалізувати статки держслужбовців, які не могли підтвердити природу їх походження. Звісно, що після цього рішення були внесені відповідні зміни і незаконне збагачення знов стало кримінально караним діянням. Але оновлене законодавство так і не змогло своєю ефективністю наздогнати попереднє і, більш того, було втрачено час.
Наступим руйнівним для антикорупційної реформи кроком стало чергове рішення Конституційного Суду. Так, наприкінці жовтня цього року КСУ визнав неконституційною статтю 366-1 Кримінального кодексу “Декларування недостовірної інформації”. У зв’язку із цим рішенням особи, які мають незаконні статки, фактично отримали “амністію” та позбулися необхідності декларувати доходи. І тут потрібно звернути увагу та вчергове підкреслити, що мова йде саме про державних службовців, які утримуються на кошти платників податків, і на яких мали б покладатися додаткові вимоги щодо їх добросовісності, доброчесності та відповідальності.
Заради справедливості відзначу, що в процедурах застосування статті 366-1 КК України щодо недостовірного декларування дійсно виникали питання. Зокрема, аналізуючи судову практику із застосуванням цієї статті, ми неодноразово стикалися з вибірковістю підходів. Прикладом, ми знайшли ситуацію, коли в одному з районних центрів прокурор передав до суду обвинувальні акти майже на половину депутатів райради за недекларування чи неякісне декларування інформації. І подібних випадків, які демонструють, що відповідальність за недостовірне декларування може бути інструментом тиску однієї політичної сили на іншу, дуже багато по країні, а орган досудового розслідування є зручним механізмом у такій боротьбі.
Але навіть попри вищезазначене, це не може бути виправданням для того, що відбувається тепер: через рішення КСУ сотні чиновників, які свідомо приховують свої статки та не відображають їх в деклараціях, дійсно не будуть притягнуті до відповідальності, а їх справи підлягають закриттю.
Антикорупційна стратегія та реальність
Враховуючи усе вищенаведене вважаю, що оновлення та впровадження нової антикорупційної стратегії — питання, що не потребує обговорення взагалі. Звісно, що і стратегія, і послідовне та логічне оновлення антикорупційного законодавства необхідне. Але традиційно ефективність цих кроків залежатиме від форми, процедури та методів, якими все це здійснюватиметься.
Нове керівництво НАЗК сьогодні ставить своїм пріоритетним завданням однаковий підхід для всіх суб’єктів декларування, незалежно від політичної приналежності, займаної посади тощо. Принаймні, як на мене, красномовним фактом цього твердження може служити складання адміністративного протоколу на президента України через те, що він не зазначив зміну майнового стану. Власне, сумніватися у добрих намірах авторів Антикорупційної стратегії 2020-2024 особисто в мене підстав немає.
Це дійсно ґрунтовний, системний документ, що (як зазначено його авторами) охоплює питання оптимізації функцій держави та місцевого самоврядування, “людського фактору” та прозорості у взаємодії з громадянами й організаціями, розробки альтернатив корупційним практикам, державного контролю за етичною поведінкою посадовців, невідворотності відповідальності за корупційні правопорушення. Але, на жаль, без “але” поки що не виходить.
Так, однією з ключових тез стратегії є мінімізація людського фактору завдяки цифровізації. Прикладом, серед іншого автори документу пропонують забезпечити здійснення електронного судочинства, зокрема, шляхом запровадження можливості розгляду онлайн певних категорій справ незалежно від місцезнаходження сторін і суду. Це, на думку авторів, сприятиме рівномірному розподілу справ між судами і суддями. Але і тут не зникає існуючий корупційний ризик через банальну нестачу суддів.
На сьогодні складність ситуації полягає у тому, що справи у судах можуть розглядатися роками, що унеможливлює право громадян на справедливий суд. У зв’язку з цим утворюється корупційний ризик щодо часу розгляду справи, на який сторони готові впливати. Тому запровадження дистанційного розгляду саме з цієї точки зору навряд чи зможе щось змінити. Якщо суд розглядатиме справу через рік або два, чи матиме це настільки важливе значення, буде це онлайн чи наживо?
Серед найбільш обговорюваних пунктів Антикорупційної стратегії — створення єдиного реєстру рахунків фізичних та юридичних осіб та індивідуальних банківських сейфів, доступ до якого буде в антикорупційних органів, а також Держслужби фінансового моніторингу, Державної податкової служби, Державної митної служби, Державної фіскальної служби. Але ця норма є лише логічним продовженням законопроекту, ухваленого рік тому Верховною Радою, яким було внесено зміни до закону “Про банки та банківську діяльність”.
Вже майже рік держоргани можуть отримувати за письмовим запитом без рішення суду доступ до інформації, що містить банківську таємницю, зокрема про операції по рахунках, у тому числі і контрагентів, навіть якщо їхні рахунки відкриті в інших фінустановах. Наскільки все це дійсно є механізмом більш спрощеного виявлення та відстежування коштів, отриманих корупційним шляхом, а не важелем впливу та маніпуляцій, — зможе показати час та судова практика. Взагалі кожен пункт 41-сторінкового документу — тема для аналізу на окрему колонку.
Якщо ж узагальнити, то як юрист, який займається захистом інтересів клієнтів у корупційних злочинах, я позитивно оцінюю запропоновану Антикорупційну стратегію, і зокрема нагальність висвітлених у ній проблем. Але основним маркером залишається те, наскільки грамотно та недвозначно під цю стратегію буде розроблена законодавча база. Наприклад, якщо брати до уваги законопроект №4135, яким Верховна Рада у першому читанні і підтримала Антикорупційну стратегію, то його трактування вже викликає низку питань.
Зрозуміло, що після визнання неконституційними цілого переліку положень закону про запобігання корупції, фактично права НАЗК були обмежені. І саме цей законопроєкт по суті наділяє Національне агентство контролюючою функцією, основним елементом якої є моніторинг та оцінка антикорупційної політики. Так, серед іншого, НАЗК повинно буде контролювати:
- кількість зареєстрованих кожним зі спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції повідомлень про кримінальні корупційні правопорушення та кількість обвинувальних актів, переданих до суду у провадженнях про кримінальні корупційні правопорушення;
- кількість оперативно-розшукових справ, заведених спеціально уповноваженими суб’єктами у сфері протидії корупції, та їх результативність;
- кількість осіб, стосовно яких складено обвинувальні акти щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень, а також протоколи про вчинення адміністративних правопорушень, пов’язаних з корупцією; кількість осіб, стосовно яких набрав законної сили обвинувальний вирок суду щодо вчинення ними кримінальних корупційних правопорушень, а також на яких накладено адміністративне стягнення за правопорушення, пов’язане з корупцією (з виокремленням інформації про осіб, провадження щодо яких здійснювалися у зв’язку з повідомленнями викривачів);
- кількість осіб, стосовно яких набрав законної сили виправдувальний вирок суду щодо вчинення ними відповідних правопорушень та стосовно яких закрито відповідне адміністративне провадження без накладення стягнення;
- кількість осіб, звільнених з посади (роботи, служби) у зв’язку з притягненням до відповідальності за корупційні правопорушення або правопорушення, пов’язані з корупцією, а також осіб, щодо яких застосоване покарання чи стягнення у виді позбавлення права обіймати певні посади або займатися певною діяльністю;
- відомості про розмір збитків і шкоди, завданих корупційними правопорушеннями та правопорушеннями, пов’язаними з корупцією, стан та обсяги їх відшкодування (з виокремленням інформації про провадження, які здійснювалися у зв’язку з повідомленнями викривачів);
- відомості про кошти та інше майно, одержані внаслідок вчинення корупційних правопорушень або правопорушень, пов’язаних з корупцією, конфісковані за рішенням суду, а також кошти у розмірі вартості незаконно одержаних послуг чи пільг, стягнені на користь держави;
- відомості про кошти та інше майно, одержані внаслідок корупційних правопорушень, повернуті в Україну із-за кордону, та розпорядження ними;
- кількість повідомлень викривачів, кількість осіб викривачів та багато іншої інформації.
З одного боку це є позитивними зрушеннями, адже яким чином, якщо не через конкретні цифри оцінити результативність реформи? Та з іншого боку не виключений варіант, що ми матимемо якісну статистику, але ніяких позитивних зрушень не відбудеться. Більш того, у гонитві за красивими цифрами можуть постраждати невинні люди. І саме про такі проблеми застосування закону я говорю. Отже, чекаємо на практичну реалізацію антикорупційних ініціатив.
Джерело:https://delo.ua/opinions/chi-vidbudetsja-v-ukrajini-antikorupcijna-revolj-375268/