«Імпічмент» місцевої влади: як це відбувається

Практика показує, що винести меру “імпічмент” – простіше простого. Але як це співвідноситься з чинним законом? В авторській колонці для ЛІГА.net аналізує адвокат, радник Ario Law Firm Кирило Юхно.

Усунути незручного політичного опонента з посади у місцевій владі сьогодні в Україні вкрай просто. Після місцевих виборів 2010 року випадки прийняття місцевими радами рішень про дострокове припинення повноважень міських голів стали звичайною справою. Дострокове звільнення мерів з посади мало місце, зокрема, e Чернівцях у 2011 році,  Тростянці, Южноукраїнську, Кузнецівську, Нетішині у 2012 році, в Ужгороді у 2014 році, у Миколаєві у 2017 році, і знову в Чернівцях у 2018 році.

Як адвокат, який має досить репрезентативну практику щодо захисту інтересів посадових осіб, можу зазначити, що реальною причиною таких відставок стають конфлікти між “мерами” і “губернаторами” (рідше – між “мерами” і депутатами відповідної місцевої ради).

Сценарії “імпічменту”

Сценарії та обставини звільнення мерів з посади майже скрізь однакові.

По-перше, вигнані мери, як правило, є висуванцями опозиційних партій і не мають серйозної політичної підтримки.

По-друге, депутати місцевої ради використовують для “імпічментів” чисто формальні приводи – судові рішення, якими визнаються незаконними певні дії, бездіяльність або розпорядження мера.

По-третє, виконання обов’язків відстороненого мера покладається на секретаря місцевої ради, який, як правило, є лояльним до правлячої партії. І хоча за Законом наслідками звільнення мера з посади повинні бути позачергові вибори, такі вибори зазвичай не проводяться.

Реалізації саме таких сценаріїв сприяють норми чинного Закону “Про місцеве самоврядування”, які дають депутатам право достроково звільнити мера, якщо мер (дослівно) “порушує Конституцію або закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень”.

На перший погляд, норма цілком логічна: не порушуй закон – і нема про що хвилюватися. Але є єдине “але” (а може, навіть і не єдине). Непристебнутий ремінь безпеки в автомобілі – це теж порушення закону. Так само, як і неповна відповідь мера на письмове звернення громадянина (а таких відповідей мери міст обласного значення підписують щотижня сотні).

Завдяки таким формулюванням Закону, наприклад, у Миколаєві у жовтні 2017 року депутати відправили мера у відставку за те, що він двічі дав неповні відповіді на звернення громадянина, який хотів домогтися зниження тарифів на водопостачання і за неповні два роки каденції написав близько сотні звернень, а також за те, що мер звільнив двох керівників комунальних підприємств, які згодом поновилися на роботі через суд, і наклав вето (зупинив дію) на рішення міської ради, яким пропонувалося за безцінь продати комунальне нерухоме майно в інтересах тих же депутатів (само собою, через підставних осіб). Причому “за безцінь” – це анітрохи не применшення. Наприклад, оціночна вартість одного із запропонованих для приватизації торгових приміщень в центральній частині Миколаєва площею 60 кв. м становила всього 136 тис. грн. Мер Миколаєва в результаті оскаржив своє звільнення у суді і був відновлений на посаді міського голови. Правомірність рішення суду першої інстанції потім підтвердила і апеляція.

Прогалини закону

Однією з правових підстав для захисту миколаївського мера стало те, що відповідно до практики Європейського суду з прав людини невід’ємною складовою принципу верховенства права є дотримання законності, що включає концепції якості закону, заборону свавілля і пропорційність.

Концепція якості закону, в свою чергу, означає, що закон повинен бути передбачуваним у своєму застосуванні і чітким для розуміння. Тобто, кожен мер має розуміти, за які порушення законів і за які порушення прав громадян його можуть достроково звільнити. Пропорційність у вузькому сенсі означає, що суворість покарання повинна бути співмірна з тяжкістю наслідків допущеного порушення. А заборона свавілля означає, що повноваження будь-якого органу або посадової особи повинні здійснюватися згідно з визначеним порядком (регламентом) роботи такої особи, при наявності законних підстав для реалізації таких повноважень, і при прийнятті рішень виключається довільність. З’ясування думки громадськості при вирішенні питання про дострокове припинення повноважень сільського, селищного, міського голови також дозволить запобігти довільне використання депутатами їх повноважень і сприятиме реалізації принципу народовладдя.

Таким чином, з метою дотримання принципу верховенства права, який є загальним для всіх цивілізованих європейських країн, для забезпечення політичної стабільності та формування правової культури в депутатському середовищі, чинний Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” вимагає термінових змін в частині конкретизації підстав для дострокового припинення повноважень сільських, селищних, міських голів, та визначення порядку прийняття такого рішення відповідними радами.

Зокрема, необхідно визначити процедуру і конкретизувати кожне з трьох підстав можливого дострокового звільнення сільського, селищного, міського голови:

1. Процедура “імпічменту” обов’язково має включати надання меру часу для дачі депутатам пояснень у письмовій формі за кожним фактом виявлених порушень, надання письмових пояснень посадовими особами, до функціональних обов’язків яких віднесено підготовку відповідного рішення (розпорядження) мера; обговорення питання про відповідальність глави на громадських слуханнях, з’ясування думки територіальної громади з приводу доцільності дострокового припинення повноважень мера; участь в громадських слуханнях членів територіальної громади в кількості не меншій кількості голосів виборців, отриманих головою на місцевих виборах;

2. Підставою для дострокового припинення повноважень має бути не просто “порушує Конституцію і закони України, права і свободи громадян, не забезпечує здійснення наданих йому повноважень”, а встановлення судом або постійною депутатської комісією з питань регламенту, що сільський, селищний чи міський голова діяв всупереч порядку, встановленому законодавством і регламентом відповідної ради, ухвалив рішення або вчинив дії, які призвели до порушення законних прав та свобод громадян і юридичних осіб, вийшли за межі управлінських ризиків і не відповідають інтересам територіальної громади, а відновлення порушених прав і свобод неможливо або значно ускладнено в разі продовження виконання повноважень відповідним сільським, селищним або міським головою.

Джерело: http://www.liga.net/politics/opinion/impichment-mestnoy-vlasti-zakonnost