Про війну на сході України і лихо, яке вона принесла мільйонам українців, знають усі. Проте часто замовчуються інші деталі – про те, як деякі державні інституції, які мали би полегшувати життя цим знедоленим особам, роблять, м`яко кажучи, навпаки. Особливо на фронті боротьби з бюрократією держінститутів не щастить пенсіонерам. Як зазначив один з фахівців у галузі права: «Нам говорять, що ми тримаємо курс до Європи, а в діях державних інституцій Україна схожа на Північну Корею». І виходячи з ситуації, що склалася навколо пенсіонерів з тимчасово окупованих територій, таке твердження не слід вважати далеким від істини. Чому? Аналізує адвокат Ario Law Firm Микола Соколов.
У зв’язку з бойовими діями на Сході України велика кількість громадян нашої країни змушені були покинути своє постійне місце проживання та переїхати до інших, безпечніших регіонів. З метою врегулювання питання щодо надання додаткових гарантій громадянам, постраждалим від війни, визначення їх статусу, порядку отримання пенсії та соціальних виплат Верховною Радою України був ухвалений Закон «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» № 1706 – VII, у якому визначено, що тимчасово переміщеною особою – є особа, яка:
- перебуває на території України на законних підставах;
- має право на постійне проживання в Україні;
- була змушена залишити або покинути своє місце проживання в результаті або з метою уникнення негативних наслідків збройного конфлікту, тимчасової окупації, повсюдних проявів насильства, порушень прав людини та надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характер.
При цьому даний статус не є спеціальним, та жодним чином не підміняє собою жоден із закріплених у Конституції України конституційно-правових статусів особи, та не є окремим конституційно-правовим статусом, і тим більше не є тим статусом, який звужує обсяг конституційних прав та свобод особи. Даний статус надає спеціальні, додаткові права (або «інші права», як це зазначено у ст. 9 Закону № 1706 – VII), а саме: доступ до належного житла та правової допомоги, доступ до спеціальних державних програм, зокрема адресних програм для внутрішньо переміщених осіб тощо.
Масштаб проблеми
Згідно з інформацією, опублікованою на сайті Міністерства соціальної політики України, станом на 02 травня 2018 року, за даними структурних підрозділів соціального захисту населення обласних та Київської міської державних адміністрацій, в України взято на облік 1 500 186 переселенців або 1 225 470 сімей з Донбасу і Криму.
У звіті Пенсійного фонду України за 2017 рік міститься статистична інформація щодо кількості пенсіонерів з числа внутрішньо переміщених осіб, яким виплачуються пенсії. На 01 січня 2017 року пенсії виплачувалися 548,9 тисячам таких пенсіонерів, а на 01 січня 2018 року їх кількість становила 516,1 тисяч осіб. При цьому точних даних про чисельність пенсіонерів, які перебувають на непідконтрольній території, зокрема про померлих та тих, що виїхали до інших держав, немає.
Відповідно до дослідження Агентства ООН щодо питань міграції, 18 % домогосподарств переселенців повідомили, що з початку конфлікту на Сході України їм зупинили виплати, зокрема і пенсій. З загальної кількості 15 % були позбавлені виплат з 2017 по грудень 2017 року. Більше (25 %) були позбавлені виплат з січня по червень 2018 року. Найбільша кількість таких випадків стосуються щомісячної адресної допомоги (75 %). Відповідно до цього дослідження, пенсію припинили виплачувати 19 відсоткам опитаних переселенців. Якщо вважати цю цифру релевантною, то в перерахунку до офіційної чисельності зареєстрованих пенсіонерів-переселенців, пенсію припинили виплачувати 98 тисячам пенсіонерів. Це співставно з чисельністю населення такого міста, як Ірпінь.
У свою чергу, заступник міністра соціальної політики Микола Шамбир заявив, що «багато було зроблено» для спрощення перевірок тимчасово переміщених осіб. А заступник міністра з питань окупованих територій та ТПО Георгій Тука додав, що «не слід розганяти зраду і говорити про сотні тисяч заморених геноцидом пенсіонерів».
«Турботливий» ПФУ
Враховуючи вищевикладене, пропоную розібратися, що ж саме «було зроблено» зі слів заступника міністра соціальної політики у частині нарахування та виплати пенсії територіальними органами Пенсійного фонду України.
Так, у своїй діяльності органи пенсійного фонду керуються Порядком здійснення контролю за проведенням соціальних виплат ВПО за місцем їх фактичного проживання/перебування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.06.2016 № 365 та ст. 12 Закону «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» № 1706 – VII, так званим «правилом 60 днів». Дане правило передбачає, якщо пенсіонер з будь-яких причин відсутній на підконтрольній території більше 60 днів, то Управління соціального захисту населення скасовує йому довідку тимчасово переміщеної особи, а управління Пенсійного фонду України у свою чергу припиняє виплату пенсії. При цьому на письмові запити фізосіб щодо причин припинення виплат, управління, у більшості випадках, у відповіді зазначають, що повторне призначення соціальних виплат внутрішньо переміщеної особі у разі їх припинення відповідно до підпункту 4 пункту 12 Порядку (скасування довідки тимчасово переміщеної особи) можливе лише через шість місяців після такого припинення і виконання всіх процедур, необхідних для їх призначення, передбачених законодавством (подання заяви – отримання нової довідки – проходження перевірки – отримання пенсії).
З цього постає питання, як пенсіонеру ФІЗИЧНО прожити ці шість місяців, якщо пенсія є єдиним джерелом його існування? При цьому, заборгованість за попередні періоди не виплачується, а кошти можна отримати тільки з дати подання заяви щодо поновлення виплати. У той же час органи Пенсійного фонду зазначають, що суми, соціальних виплат, які не виплачені за минулий період, обліковуються в органі, що здійснює соціальні виплати, та виплачуються на умовах окремого порядку, визначеного Кабінетом Міністрів України. Але ж даний Порядок, на який посилаються фахівці ПФУ, так і не був розроблений. Взагалі з незрозумілих причин державні посадовці відносять пенсію до соціальних виплат. Пенсія – набуте право кожного громадянина та є його/її власністю, яка зароблена працею.
Самодіяльність територіальних органів ПФУ
У зв’язку з даною ситуацією за допомогою правників в інтересах пенсіонерів було подано велику кількість позовів до територіальних органів Пенсійного фонду України щодо поновлення виплат та стягнення заборгованості. Наведу певні приклади відзивів, які були надані до суду органами Пенсійного фонду щодо обґрунтування своєї «правомірної» позиції.
Так, Рубіжанське об’єднане управління Пенсійного фонду України Луганської області зазначало, що управління (мовою оригіналу): «забезпечує державну політику у сфері накопичення коштів та виплати пенсій. Випадки безпідставної виплати пенсії можуть призвести до дефіциту бюджетних коштів, що спричиняє значну шкоду державним інтересам. Крім того, зазначені факти можуть стати причиною невчасних виплат пенсії найменш забезпеченій верстві населення: людям похилого віку, інвалідам та неповнолітнім, позбавленим батьківського піклування» (справа Адвоката В. Корсунського).
Відзначилось і управління Пенсійного фонду України в Московському районі м. Харкова, яке «вигадало» особливі умови та особливий статус по відношенню до регулювання питання виплати пенсії внутрішньо переміщеним особам.
З цього випливає питання: чи є у вищезазначених органів є своя (інша) Конституція Україна та свої ГРОМАДЯНИ УКРАЇНИ з вибірковим підходом до них?
У більшості випадках суди ухвалюють рішення на користь пенсіонерів. У своїх рішеннях зазначають, що правовим актом, яким визначено підстави припинення пенсійних виплат є Закон України № 1058 – IV «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування». Інші нормативно-правові акти у сфері правовідносин, врегульованих Законом України № 1058 – IV, можуть застосовуватися за умови, якщо вони не суперечать цьому Закону. Таким чином, положення цього Закону є пріоритетними в питаннях виплати пенсії.
Підстави припинення виплати пенсії встановлені статтею 49 цього Закону, за приписами частини першої якої виплата пенсії за рішенням територіальних органів Пенсійного фонду або за рішенням суду припиняється:
1) якщо пенсія призначена на підставі документів, що містять недостовірні відомості;
2) на весь час проживання пенсіонера за кордоном, якщо інше не передбачено міжнародним договором України, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України;
3) у разі смерті пенсіонера;
4) у разі неотримання призначеної пенсії протягом 6 місяців підряд;
5) в інших випадках, передбачених законом.
Аналіз наведеного нормативно-правового акту дає підстави зробити висновок про те, що припинення виплати пенсії можливе лише за умови прийняття пенсійним органом відповідного рішення і лише з підстав визначених статтею 49 Закону № 1058 – IV. Посилання органів Пенсійного фонду на підпункт 4 пункту 12 Порядку здійснення контролю за проведенням соціальних виплат внутрішньо переміщеним особам за місцем їх фактичного проживання/перебування як підставу для припинення виплати пенсії, є необґрунтованим, оскільки підзаконні нормативно-правові акти не можуть змінювати в бік звуження права громадян, як встановлено нормативно-правовими актами вищої юридичної сили, а саме Законом № 1058 – IV.
Крім того, Закони та інші нормативно-правові акти ухвалюються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Верховна Рада України може змінити закон виключно законом, а не шляхом прийняття підзаконного правового акту. Нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України відносяться до категорії підзаконних, яким і є Постанова КМУ від 08.06.2016 № 365.
Що каже судова практика
Щодо судової практики з цього питання, то треба зазначити, що у постанові Верховного Суду від 22.03.2018 року по справі № 243/6391/17 за результатом розгляду аналогічного спору (припинення виплати пенсії особі, яка перемістилась з району проведення антитерористичної операції), суд дійшов висновку, що припинення виплати пенсії можливе лише за умови прийняття Пенсійним органом відповідного рішення і лише з підстав, визначених ст. 49 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».
Зауважимо, що вищезазначений Закон України «Про забезпечення прав і свобод внутрішньо переміщених осіб» № 1706 – VII також не визначає порядку чи підстав для припинення виплат пенсії громадянам України, як і будь-який інший закон не встановлює таку підставу припинення виплати пенсії, як скасування дії довідки внутрішньо переміщеної особи, зміна місця проживання, застосування Інтегрованої міжвідомчої інформаційно-телекомунікаційної системи щодо контролю осіб, транспортних засобів та вантажів, які перетинають державний кордон «Аркан», списки Служби безпеки України, що так завзято застосовують органи Пенсійного фонду.
У постанові Верховного Суду від 20.06.2018 року у справі № 408/3096/17-а зазначено, що суди встановили, що рішення про припинення виплати позивачу пенсії з підстав, визначених ст. 49 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», відповідачем не приймалось. За таких обставин, колегія суддів попередніх інстанцій про порушення відповідачем вимог ч. 1 ст. 49 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», оскільки позивачеві припинено виплату пенсії без прийняття відповідного рішення і за відсутності законодавчо встановлених підстав. Доводи відповідача щодо необхідності застосування норм постанов Кабінету Міністрів України є безпідставними.
Також з приводу цього питання Суди посилаються на практику Європейського суду з прав людини, а саме – відповідно до п. 51 рішення по справі «Пічкур проти України» було зазначено, що право на отримання пенсії як таке стало залежним від місця проживання заявника, що призвело до ситуації, у якій заявник, пропрацювавши багато років у своїй країні та сплативши внески до системи пенсійного забезпечення, був зовсім позбавлений права на пенсію лише на підставі того, що він більше не проживає на території України та у п. 54 зроблено висновок про порушення статті 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Згідно з цією статтею, користування правами і свободами, визнаними в Конвенції, має бути забезпечене без дискримінації за будь-якою ознакою – статі, раси, кольору шкіри, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національних меншин, майнового стану, народження, або за іншою ознакою, у поєднані зі ст. 1 Першого протоколу до Конвенції, якою передбачено право кожної фізичної або юридичної особи мирно володіти своїм майном та закріплено, що ніхто не може бути позбавлений своєї власності, інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права.
У справі «Ілашко та інші проти Молдови та Росії» Європейський суд з прав людини визнав, що Уряд Молдови, який є єдиним законним Урядом Республіки Молдова за міжнародним правом, не здійснював влади над частиною своєї території, яка перебуває під ефективним контролем «Молдавської Республіки Придністров’я» (МРП). Однак, навіть за відсутністю ефективного контролю над Придністровським регіоном, Молдова все ж таки має позитивне зобов’язання за ст. 1 Конвенції вжити заходів, у рамках своєї влади та відповідно до міжнародного права, для захисту гарантованих Конвенцією прав заявників. В цьому рішенні також зазначено, що коли держава не може забезпечити дію своєї влади на частині своєї території відповідно фактичній ситуації (наприклад, сепаратистський режим, військова окупація), держава не перестає нести відповідальність та здійснювати юрисдикцію. Вона повинна усіма допустимими дипломатичними та правовими засобами із залученням іноземних держав та міжнародних організацій продовжувати гарантувати права та свободи, передбачені Конвенцією.
Враховуючи, що рішення ЄСПЛ є джерелом права та обов’язковими для виконання Україною відповідно до ст. 46 Конвенції, суди при розгляді справ зобов’язані враховувати практику ЄСПЛ, у тому числі і рішення в справах «Пічкур проти України», «Ілашку та інші проти Молдови та Росії» як джерело права відповідно до ст. 17 Закону України від 23 лютого 2006 року № 3477-1У «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини».
Крім того, як зазначено в рішенні Конституційного Суду України № 25-рп/2009 від 07.10.2009 щодо неконституційності положень пункту 2 частини першої статті 49, другого речення статті 51 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» № 1058-IV від 09.03.2003, виходячи із правової, соціальної природи пенсій право громадянина на одержання призначеної йому пенсії не може пов’язуватися з такою умовою, як постійне проживання в Україні. Держава відповідно до конституційних принципів зобов’язана гарантувати це право незалежно від того, де проживає особа, якій призначена пенсія, – Україні чи за її межами.
Сьогодні ж склалася цікава ситуація. А саме, 20 лютого 2018 року до Верховного Суду надійшло подання судді Донецького окружного адміністративного суду разом з матеріалами адміністративної справи № 805/402/18 про розгляд типової справи Верховним судом як зразкової справи. До подання було додано копії матеріалів по 26 типових справах.
Рішенням від 03.05.2018 Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду (як суд першої інстанції) адміністративний позов до Бахмутського об’єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області про визнання неправомірними дій та зобов’язання вчинити певні дії (поновити виплату пенсії) був задоволений у повному обсязі.
Висновки Верховного суду в цій зразковій справі підлягають застосуванню у всіх адміністративних справах, в яких позивачі: 1) є громадянами України; 2) мають статус внутрішньо переміщених осіб, що підтверджується довідкою органів соціального захисту населення про взяття її на облік, як внутрішньо переміщеної особи;3) є пенсіонерами та отримують пенсію, призначену їм відповідно до Закону «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування».
І, як часто відбувається в нашій державі, державний орган подав навіть щодо явно «сумнівних» власних дій апеляційну скаргу про скасування вищезазначеного рішення Верховного Суду та ухвалення нового – про відмову в задоволенні позовних вимог. У частині 11 статті 290 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що рішення Верховного Суду в зразковій справі підлягає перегляду Великою Палатою Верховного Суду за правилами перегляду рішень в апеляційному порядку, визначеному Кодексом.
Ухвалою Верховного Суду від 11.06.2018 було відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Бахмутського об’єднаного управління Пенсійного фонду України Донецької області та призначено розгляд справи на 04 вересня 2018 року.
Що ж сподіваємось, що Верховний Суд у складі Великої палати винесе справедливе рішення з цього питання та дасть належну правову оцінку діям державних органів, а отже і захистить порушені права ГРОМАДЯН УКРАЇНИ, які потребують допомоги та підтримки.
P.S.
Підбиваючи підсумки усьому вищевикладеному, хочу наголосити, що та система контролю за тимчасово переміщеними особами, яку запровадив Кабінет Міністрів України, скоріше нагадує нагляд за умовно-достроково звільненими. І це є порушенням прав та гарантій, які закріплені в Основному законі України – Конституції та містить ознаки дискримінаційного поводження, про що також неодноразово зазначали Суди в рішеннях по даній категорії справ.
Микола Соколов, адвокат, юрист Ario Law Firm